A jogállamisági kérdések előtérbe hozásával az Európai Bizottság talált magának egy olyan „fogsort”, amivel végre tud harapni is. A kohéziós politika csak részben váltotta be a hozzájuk fűzött reményeket Medve-Bálint Gergő, Corvinus Egyetem docense szerint.

Van-e jóslata, mikor kaphatjuk meg a befagyasztott uniós támogatásokat?

Az Európai Bizottságnak nem érdeke visszatartani a forrásokat, mert az jár a tagállamoknak. Viszont az sem érdeke, hogy úgy juttasson forrásokat, hogy nyilvánvaló visszaélések történnek vagy történhetnek. A Bizottságot ebben a kérdésben az Európai Parlament nagyon szorongatja, többször is jelezték, hogy ha túlzottan engedékenynek bizonyul, akkor visszahívják a testületet. Ez egy érdekes politikai játszma. Szerintem lesz megegyezés, de nem vagyok biztos benne, hogy a teljes keretet Magyarország rendelkezésére fogják bocsátani.

A kormány gyakran hangoztatja: ha muszáj, akkor meglennénk az uniós támogatások nélkül is.

2004 és 2020 között évi átlagban a magyar GDP 1,39 százalékának megfelelő pénz, összességében pedig mintegy 53 milliárd euró érkezett be a kohéziós forrásokból, számla ellenében kifizetett, vissza nem térítendő támogatásokból. Valóban lehet a nemzetközi tőkepiacokról is forrásokat szerezni, lehet államkötvényeket kibocsátani, hitelt felvenni, viszont ezek jóval drágább konstrukciók, mint az uniótól érkező kohéziós támogatás. A hitelfelvétel rövid távon a költségvetési hiányt, hosszú távon az államadósságot növeli. Az Orbán-kormány gazdaságpolitikai stratégiájának része, hogy a lakossági megtakarításokat csatornázza be, vagyis forintban adósodjon el, amivel aztán lehet zsonglőrködni.

A gazdasági felzárkózás szempontjából van különbség abban, hogy honnan származnak a pénzek?

Az uniós forrásoknál szerepel olyan megkötés, hogy hány százalékot kell például digitalizációra, környezetvédelemre, zöldberuházásokra, munkaerőfejlesztésre, hátrányos helyzetű társadalmi rétegek felzárkóztatására fordítani. A nemzetközi tőkepiacokon felvett hitelekre ilyen „felcímkézés” nem vonatkozik, viszont drágák és vissza is kell fizetni ezeket. Az uniós források sokkal kedvezőbb konstrukciójúak, s a mostani kivételes helyzettől eltekintve kiszámíthatóak és egyenletesen áramlanak be az országba, évről évre elérhetőek.

Várható volt, hogy a jogállamisági kritériumok szerepe ennyire fontos lesz az uniós támogatások elosztásánál?

Már korábban is figyelembe vették, de az az újdonság, hogy az EU pénzügyi érdekeinek védelmét erőteljesebben összekötik a kohéziós politikával. Találtak maguknak egy olyan „fogsort”, amivel végre tudnak harapni is. Korábban letárgyalták a hétéves költségvetési ciklust, megállapodtak a tagállamok, hogy ki mennyi pénzt kap, s az EB ellenőrzéseinek a rendszerességén is múlt, hogy feltárnak-e visszásságokat, vagy sem. Korrupció mindenütt van, a forráselosztásnál másutt is találtak politikai manipulációra utaló jeleket, tehát ez nem magyar sajátosság. A mértéke és a szintje az, ami eltér a többi tagországtól.

Végül is mi a célja ennek az uniós támogatási formának?

Az európai közösség kohéziós politikájának - 1988-ban véglegesített - célja, hogy a tagállamok közötti, illetve a tagországokon belüli regionális fejlődésbeli különbségeket, területi egyenlőtlenségeket csökkentse, mégpedig úgy, hogy forrásokat nyújt a kevésbé fejlett tagállamok és térségek számára. A 2004-es csatlakozásunk egyik feltétele volt, hogy Magyarország hozzon létre az uniós területi-statisztikai nómenklatúrának, úgynevezett NUTS-rendszernek megfelelő, a kohéziós támogatások alapját képező régiókat. 1999-ben három-három megye, illetve Budapest és Pest megye összevonásával létrejött a hét régió, amelyeknek a regionális politika tervezésében lett számottevő szerepük.

A régiók szerepéről manapság már keveset hallani.

A 2011-es közigazgatási reform után jogkörük egy része megszűnt, a helyi fejlesztéspolitika tervezése a megyei szintre szorult vissza. De a régiók tervezési régióként megmaradtak, és továbbra is a legfontosabb alanyai az EU kohéziós politikájának, ahol az egy főre jutó GDP-jük alapján sorolják be őket az egyes támogatási kategóriákba.

Régiókról beszélünk, ugyanakkor a kormányok osztják el a pénzt. Nincs ebben ellentmondás?

Az 1990-es évek elején volt olyan törekvés, hogy a kohéziós forrásokat közvetlenül a régiókhoz juttassák el, erősítve ezzel a területi középszintet. Ez a terv a tagállami kormányok ellenállása miatt elhalt, bár a kohéziós forrásoktól mégis sokan azt várták, hogy erősíteni fogja a régiókat. Hasonló volt a várakozás a keleti bővítéskor is. Az EU-nak viszont nincs beleszólása abba, hogy a tagállamok hogyan szervezik a területi közigazgatásukat, milyen jogköröket adnak a régióknak és a helyi önkormányzatoknak. Így történhetett, hogy a legtöbb, 2004-ben csatlakozó ország kormánya, arra hivatkozva, hogy náluk a területi középszint gyenge, a központosított forráselosztás és ezzel közvetve a régiók háttérbe szorítása mellett érvelt. Mivel az EB ekkorra már fontosabbnak tartotta, hogy a tagállamok minél hatékonyabban és gyorsabban költsék el a kohéziós pénzeket, nem gátolta a központosítást.

Sérültek ezzel a kohéziós politika eredeti céljai?

Van ebben egy érdekes csavar. Elvileg a leghátrányosabb helyzetű területek szorulnak rá a legjobban ezekre a forrásokra. Azonban a hátrányosak, a lehetséges kedvezményezettek ezekben a térségekben gyakran híján vannak a jó pályázáshoz szükséges tudásnak, és kevés önerővel rendelkeznek, ami komoly korlátja a pályázati tevékenységüknek és az elnyert források hatékony felhasználásának. Ebből az is következik, hogy a leginkább rászoruló térségek nem tudják a fejlettebbekkel felvenni a versenyt a források megszerzéséért. Vagyis azok a térségek kerülnek kedvező helyzetbe, amelyek egy kicsit fejlettebbek, és eleve jobb a forrásfelvevő képességük.

Csökkentek a kohéziós források által a régiók közötti különbségek?

Az EB támogatási térképén nem veszik figyelembe az országokon belüli területi egyenlőtlenségeket. Csak az számít, hogy egy adott régió fejlettsége mennyivel van az uniós átlag alatt. Ezért a közép-európai tagállamok majdnem minden régiója 2004 óta folyamatosan a legmagasabb támogatási kategóriába sorolódott, mert az egy főre jutó GDP-jük az uniós átlag 75 százaléka alatt maradt. Magyarország esetében ez például azt jelenti, hogy a nyugat-dunántúli régióban Győr-Moson-Sopron és az észak-magyarországi Nógrád vármegye, amelyek noha nagy fejlettségbeli különbséget mutatnak, mégis ugyanabba a támogatási kategóriába esnek, mert a saját régiójuk egyaránt az uniós szint alatti. Vagyis azoknál a forrásoknál, amelyekért együtt kell versenyezniük, nagy valószínűséggel a Győr-Moson-Sopron vármegyeiek jobb pályázatot tudnak beadni. Az egész közép-európai térségben hasonló a helyzet. A leghátrányosabb helyzetben lévő térségek hatékonyságának javításához a pályázási képességét, az intézményi kapacitását növelni kellene. Szükség lenne a munkaerő képzésére, fejlesztésére, az önkormányzatok humántőke-ellátottságának a bővítésére, ami hosszú távon térül meg, nem feltétlenül ad rögtön látványos eredményeket.

Végül is mennyire volt eredményes az uniós pénzek felhasználása?

A teljes közép-európai térségre jellemző a nagyon lassú felzárkózás az uniós átlaghoz. Főként a nagyvárosi térségek, és a külföldi tőke számára vonzó iparosodott területek eredményesek igazán. A felzárkózás ugyanakkor nem a kohéziós politikának köszönhető, hanem elsősorban a piaci folyamatoknak. Mivel a fejlett uniós tagállamok is növekednek önmagukhoz képest, a szakadék továbbra is óriási. Magyarország nem teljesít jól a felzárkózásban. A vásárlóerő különbséget is figyelembe véve 2004-ben az ország egy főre jutó GDP-je a német szint 52 százaléka volt, ami 2021-re csupán 62 százalékra nőtt. Ezzel szemben Lengyelország 43 százalékról 65 százalékra közeledett.

Az ország gazdaságának fejlődésében kimutatható az uniós források szerepe?

Az eredeti célját a kohéziós politika nem érte el, bár fontos eredmények születtek az infrastruktúra fejlesztésben és a közberuházások finanszírozásában. Az más kérdés, hogy ezek mennyire hatékony beruházások, és hosszú távon megtérülnek-e? Összességében nem sikerült azt a célt elérni, hogy csökkenjenek a területi különbségek. Ugyanakkor szkeptikus vagyok amiatt, hogy elvárható-e egyáltalán ettől a piackorrigáló mechanizmustól, hogy ellensúlyozza a területi egyenlőtlenségeket növelő piaci folyamatokat. A megoldás az intézményi kapacitások fejlesztése lenne, valamint beruházás a humántőkébe, a kutatás-fejlesztésbe. Ezek helyett inkább látványos és drága infrastrukturális beruházások valósultak meg, A kohéziós források jelentős része a versenyképesség növelésére szolgált, ugyanakkor e téren a nemzetközi rangsorokban nem sikerült előre lépni. A Világgazdasági Fórum versenyképességi rangsorában Magyarország 2003-ban a 33. helyen állt, 2019-re visszacsúszott a 47-re. Az uniós források összességében nem járultak hozzá a versenyképesség növeléséhez, de az ok-okozati kapcsolat nehezen megfogható. Egy gyakorlati példa: a fémmegmunkáló cég uniós támogatásból beszerez egy korszerű eszközt, ami aztán a raktárában porosodik, mert vagy nem kap olyan megrendelést, amihez szüksége lenne rá, vagy nincs olyan alkalmazottja, aki képes lenne ezt kezelni.

A versenyképességi lemaradásért a források elosztási módja is felelős?

A magyar kormánynak a központosítás révén – bár ez sehol nincs leírva – az a stratégiája, hogy minél több forrást, lényegében a teljes keretet, illetve annál többet is, minél gyorsabban lekössön. Az előző, 2014-2020-as ciklus forrásainak 96 százalékára 2017-re már le is szerződtek. Az országnak járó teljes kohéziós keretet jóval meghaladó szerződéskötésnek az a lényege, hogyha visszásságokat tárnak is fel, s néhány számlát nem fogadnak be Brüsszelben, vagyis nem fizetik ki ezeket, még abban az esetben is le lehessen hívni a teljes, rendelkezésre álló támogatási keretet. Azokat a projekteket, amelyeket az igazolt visszaélések miatt Brüsszel nem fizet ki, fedezni lehet a magyar költségvetésből. Ez tehát egy rendkívül jól működő „pénzszivattyú”.

Medve-Bálint Gergő

A Budapesti Corvinus Egyetem 42 éves docense egyben az ELKH Társadalomtudományi Kutatóközpont Politikatudományi Intézetének tudományos főmunkatársa is. Kutatásaiban főként az európai integráció, valamint a kohéziós források és az állami támogatások EU perifériájára, az iparpolitikára, illetve a regionális fejlődésre gyakorolt hatását vizsgálja. 

(Népszava)