Ha nagyon szigorúan tekintjük a Jogalkotási törvény előírását, akkor minden törvényjavaslat-tevőnek kötelező lenne készítenie előzetes hatásvizsgálatot, legyen egyéni képviselő vagy épp miniszter.

Így értelmezésünk szerint a KDNP képviselőinek is hasonlóképp kellett volna tenniük, amikor előálltak a vasárnapi boltbezárásról szóló törvényjavaslatukkal. Nagyon úgy tűnik azonban, hogy ezt nem tették meg. De vajon mi lehet ennek a következménye? Cikkemben (mely több száraz, jogi szófordulatot is tartalmaz, de ettől még nem kell megijedni) ennek járok utána. 

A törvény szerint kellene!

Nagy port kavart a Portfolio vasárnapi boltzár témájában megjelent szerdai cikke. Ez tömören arról szólt, hogy megkerestük a Nemzetgazdasági Minisztériumot, mint a témában illetékes tárcát, küldje meg számunkra a boltbezáráshoz kapcsolódó hatástanulmányt. Az NGM válaszából azonban az derült ki, hogy nem rendelkezik hatástanulmánnyal a boltok vasárnapi bezárásáról szóló törvényjavaslathoz, mivel azt önálló képviselői indítványként nyújtották be a kereszténydemokrata képviselők.

Ez alapján azt gondoltam, hogy hatástanulmány-bonyodalom a végéhez ért. Előző cikkemben azt is írtam, hogy önálló képviselői indítvány esetében nem kötelező hatástanulmányt csatolni a javaslathoz és ez alapján azt állítottam, hogy a hatásvizsgálatok tudománya halott. Be kellett azonban látnom, hogy itt tévedtem, ez ugyanis ebben a formában nem igaz, a törvény ezen részét rosszul értelmeztem. A jelenleg hatályos Jogalkotásról szóló törvény 17. paragrafusa kimondja a jogszabályokhoz tartozó előzetes hatásvizsgálatról:
 

A jogszabály előkészítője - a jogszabály feltételezett hatásaihoz igazodó részletességű - előzetes hatásvizsgálat elvégzésével felméri a szabályozás várható következményeit.

Vagyis minden jogszabály-beterjesztőnek kötelessége hatásvizsgálatot készítenie. A törvény azt is részletezi, hogy a hatásvizsgálat során mit kell vizsgálni (valamennyi hatást, társadalmi, gazdasági és költségvetési hatásokat, stb.). Írásom későbbi részében bemutatom, hogy az előző cikkemben írt félreértés miből származhat (elöljáróban csak annyit, hogy a rendeletek és határozatok szintjén a kormányzati javaslatok előkészítésére sokkal de sokkal szigorúbb előírások vonatkoznak, mint a képviselői indítványok esetében).

És mindezek felismerése után, szerda este új felvonásként érkezett a történetben Rétvári Bence kereszténydemokrata politikus ATV-nek adott nyilatkozata. A javaslat egyik szószólójának szavaiból az volt kiolvasható, hogy valóban nem készült hatástanulmány a törvényjavaslathoz. Egyszerűen számításokat végeztek a minisztériumban elmondása szerint és arról pedig nem beszélt, hogy náluk rendelkezésre állna saját hatástanulmány.

Az NGM-től, majd az EMMI parlamenti államtitkára felől érkező megnyilvánulások alapján arra következtethetünk, hogy - a törvényben minden jogszabály-beterjesztő számára kötelezően előírt - előzetes hatásvizsgálatot senki sem készített.
 

Mindezek alapján pedig a KDNP-s politikusok a Jogalkotásról szóló törvényt - mely kimondja, hogy a jogszabály előkészítője előzetes hatásvizsgálatot készít - (ha szigorúan tekintjük) megszeghették.

Más kérdés, hogy a Jogalkotásról szóló törvény ezt írja elő, azonban a gyakorlatban nem alkalmazzák (és a 2010-et megelőző évekre sem volt jellemző ennek szigorú alkalmazása), amely akár arra is visszavezethető, hogy bizonyos határozatok puhább előírást fogalmaznak meg (lásd erről lentebbi keretes írásunkat). Ez pedig azt jelenti, hogy nem a törvénnyel van baj, hanem annak kikényszerítésével, illetve betartatásával. A hatástanulmány elmaradásának ugyanis jelenleg semmilyen következménye nincs, anélkül is napirendre kerülnek a törvényjavaslatok.
 

Eltérő szigorúság

Az, hogy a gyakorlatban miért nem érvényesül minden esetben a törvényben előírt szigor (vagyis, miért nem készül minden javaslatnál hatásvizsgálat) talán azzal függhet össze, hogy más jogszabályokban más és más előírásokat találunk erre nézve.

1. A házszabályról szóló országgyűlési szabályzatban található egy olyan pont, melyáltalánosságban az összes indítványra kimondja, hogy "a törvényjavaslat és a módosító javaslat indokolásában meg kell jelölni az elfogadása esetén várható társadalmi és (lehetőség szerint számszerűsített) becsült gazdasági hatásokat". Ez már érzékelhetően puhább megfogalmazást jelent a hatástanulmány-készítési kötelezettség terén, mint ami a Jogalkotásról szóló törvényben szerepel. És feltehetően ezt a "kiskaput" használhatják ki a honatyák, amikor egyéni képviselői indítványokkal operálnak.

2. A kormány javaslatainak előkészítettségére és így a kormányzati hatástanulmányok készítésére ezzel szemben speciális szabályok is vonatkoznak. Ezek pedig szigorúbbak, mint ami a házszabályban szerepel. Egyrészt az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 2011. évi KIM-rendelet pontosan meghatározza azokat a követelményeket, amelyeket a kormánynak az általa előterjesztendő törvényjavaslatok esetében előzetes és utólagos hatásvizsgálat elkészítésénél figyelembe kell vennie (ez még részletesebb, mint amik a Jogalkotási törvényben szerepelnek, például: pozitív és negatív hatások, számszerűsíthető előnyök és hátrányok számszerűsítése). Itt jön a képbe az egységes hatásvizsgálati lap, melynek formanyomtatványa ide kattintvaletölthető. 
Másrészt a kormány ügyrendjéről szóló jelenleg hatályos kormányhatározat kimondja, hogy a kormány elé kerülő minden előterjesztésben be kell mutatni "a megalapozott döntéshez szükséges információkat, így különösen a javasolt intézkedésnek a kormányprogramhoz való illeszkedését, indokait, lényegét, főbb tartalmi jellemzőit, költségkihatását, valamint várható gazdasági, költségvetési, társadalmi, igazgatási, államháztartási, nemzetközi és egyéb hatásait - szükség szerint példákkal és számításokkal alátámasztva -, illetve következményeit (hatásvizsgálati lap)...". Vagyis mindegy, hogy a kormány saját előterjesztéséről van szó, vagy mások által benyújtott indítványról, mivel mindkét esetben részletes hatásvizsgálatot kell készíteni. Ez azonban a jelek szerint a vasárnapi boltbezárásról szóló törvénynél elmaradhatott az NGM-ben, saját eddigi bevallásuk szerint.

Megfutjuk ezért az újabb kört

Az új fejlemények (miszerint törvényi kötelezettség a hatástanulmány készítése és jelen esetben ilyen nem fellelhető) arra késztettek, hogy újabb közérdekű adatigényléssel éljeka témában illetékesek felé. Egyrészt Rétvári Bence kereszténydemokrata politikushoz, mint az önálló képviselői indítvány egyik beterjesztőjéhez (akinek elvileg kötelessége a hatástanulmány készítése, ahogy fentebb részleteztük), másrészt a Nemzetgazdasági Minisztériumhoz, mint az ügyben illetékes tárca, mely a törvényjavaslat elfogadásának folyamatában kialakította álláspontját a javaslatról és valamilyen dokumentumra alapozva előterjesztette a kormány számára, támogatásra.
 

Nincs hatástanulmány? Na és?

Az jól látszik, hogy az elmúlt években felpörgő törvényhozási munka következtében megnőtt az igény az egyes kormányzati, kormánypárti törvényjavaslatok hatástanulmányának nyilvánossága iránt. Fontos azonban a hatásvizsgálatok jelenlegi gyakorlata (vagyis azok hiánya) kapcsán hangsúlyozni, hogy ez nem újdonság. Eddig is gyakran előfordult, hogy a legfontosabb törvényjavaslatokhoz nem készült szigorú értelemben vett (átfogó: gazdasági, költségvetési, társadalmi, környezeti hatásokra kiterjedő) hatásvizsgálat.

Ahogyan most számon kérjük a vasárnapi boltzár hatástanulmányának hiányát, ugyanúgy számon lehetne kérni (és az elmúlt években is számon lehetett volna kérni) az adócsomagok, minimálbérváltozások, illetve egyéb alapvető jogszabályváltozások hatástanulmányának szükségességét és nyilvánosságát. Arról csak találgatni tudunk, hogy miért nem készülnek el és kerülnek nyilvánosságra ezek a létfontosságú, döntést megalapozó dokumentumok: lehet, hogy egyszerűen nincs rá igény a politikai döntéshozatal során; vagy elképzelhető, hogy nincs meg az egységes módszertani útmutató; vagy elképzelhető, hogy egyszerűen nincs meg rá a kapacitás kormányzati szinten, főleg a rendkívül aktív törvényalkotás miatt.

Ez persze nem ad felmentést arra, hogy az aktuális törvényjavaslatokhoz, ezúttal épp a vasárnapi boltzár javaslatához nem készült hatásvizsgálat. Pláne akkor nem, ha felidézzük a jelenlegi kormány jövőképet összefoglaló, 2010-ben készített Nemzeti Együttműködés Programjának ide vonatkozó részét (melyet egyébként a hatasvizsgalat.kormany.huhivatalos oldal is idéz):
 

Intézményi garanciákat a szabályok egyszerűségének megőrzésére! A nemzeti ügyek kormánya az adminisztráció csökkentése mellett kialakítja a szabályozás újbóli túlburjánzását megakadályozó intézményi garanciákat is. A jogalkotás átláthatóságának, előkészítettségének növelésével és az előzetes hatásvizsgálatok általánossá tételével javítja a gazdasági szabályozás minőségét, felszámolja a szabályok gyakori módosításának gyakorlatát.

Zárójeles megjegyzés

Jelen írásom célja nem az, hogy bemutassa, miért fontosak egyáltalán a hatástanulmányok a törvényhozás folyamatában (meggyőződésem, hogy ezeknek van jelentőségük). Ez a téma ugyanis annyira széleskörű, hogy külön cikksorozatot kellene neki szentelni.

portfolio.hu (Fotó: MTI)